In de “Financiële verordening gemeente Kerkrade 2008" (raad juni 2008, gewijzigd februari 2010) alsook in de Nota Reserves en Voorzieningen 2011 (raad december 2011) zijn de kaders en het beleid rondom weerstandsvermogen, reserves en voorzieningen meer uitgebreid uiteengezet. Hierin zijn o.a. vastgelegd de tussentijdse rapportagemomenten waarbij de begrotingscijfers worden geactualiseerd en een actuele financiële tussenstand kan worden gegeven (voorjaarsnota, najaarsnota), de vorming en aanwending van reserves en voorzieningen en de maximale en minimale omvang van de reserves en voorzieningen. De reserves en voorzieningen in het algemeen en de algemene reserve in het bijzonder functioneren als buffer voor het opvangen van financiële risico’s en incidentele tegenvallers.

Het vastleggen van een (gewenst) risicoprofiel is ook wenselijk, aldus de Provincie. Een gewenst risicoprofiel kan uiteenlopen van een zeer grote risicobereidheid tot zeer voorzichtig (zgn. “risk appetite”). Hier is echter geen uniforme beschrijving en werkwijze voor. De gemeente Kerkrade neemt op die schaal als (gewenst) risicoprofiel een middenpositie in: Risico’s worden voorzover mogelijk vermeden of afgedekt, anderzijds moet een ondernemende gemeente ook soms risico’s durven nemen. Als die risico’s zo goed mogelijk in beeld worden gebracht en voldoende beheersmaatregelen getroffen worden, kan dit toch een verantwoorde werkwijze zijn. Voor de beheersing en afdekking van die risico’s kiest de gemeente Kerkrade niet voor allerlei rekenkundige modellen, maar een meer praktische aanpak die hierna in het kort wordt geschetst.

Er kunnen zich in de dagelijkse bedrijfsvoering allerlei “reguliere” financiële risico’s voordoen. Het betreft dan bijvoorbeeld risico’s die voortvloeien uit (wijzigingen in) wettelijke voorschriften, uit genomen besluiten of uit lopende procedures of onderhandelingen. Dit soort risico’s zijn niet altijd via verzekeringen af te dekken, maar worden reeds zo goed mogelijk ondervangen in de reguliere werkprocessen van de organisatie. Een adequaat risicomanagement is daarmee een sectorale lijnverantwoordelijkheid. Enerzijds door op mogelijke risico’s te anticiperen, adequaat te reageren en deze af te dekken binnen budgetten of investeringskredieten. Zo worden bijvoorbeeld in principe geen onomkeerbare projecten gestart waarvoor geen dekking is, er zal dan waar relevant bijvoorbeeld gewerkt kunnen worden met een fasering met daarbij go/no-go momenten. Anderzijds door het vormen van voorzieningen (bijvoorbeeld voor oninbare debiteuren) of reserves als extra buffervermogen (bijvoorbeeld reserve parkeerfonds exploitatie, reserve sociaal domein, reserve grondexploitatie obk). In de daarvoor bestemde ambtelijke gremia wordt periodiek aandacht besteed aan de wijze van monitoring van de risico’s van het dagelijks handelen.

Verder dient de zogenaamde risicoparagraaf inzicht te geven in bekende bestaande (financiële) risico’s die nog niet of ten dele zijn afgedekt omdat deze nog niet redelijkerwijs in te schatten of voldoende “hard” zijn, maar die wel het beeld van de financiële positie van de gemeente kunnen nuanceren. Deze risicoparagraaf wordt doorlopend geactualiseerd en waar mogelijk gekwantificeerd. Dit betreft dan de majeure risico’s. Dit zijn ook risico’s die zich naar hun aard minder lenen voor statistische modellen (die veelal gebaseerd zijn op de wet van grote aantallen), ze zijn immers naar hun aard vrij uniek. In relatie tot de (gedeeltelijke) afdekking van deze risico’s hanteert de gemeente Kerkrade dan ook als richtlijn de normen uit het oude toezichtkader van de Provincie met betrekking tot de hoogte van de algemene reserve en de posten voor onvoorzien.

De weerstandscapaciteit bestaat met name uit de volgende componenten:

Reserves met een bufferfunctie (incidenteel, € 10,167 mln)
De hoogte van de “algemene reserve” (€ 5,215 mln) is in overeenstemming met de opvattingen van de Provincie en de Nota Reserves en Voorzieningen (rekening houdend met separate reserve voor sociaal domein). De “algemene reserve OBK” fungeert als buffer voor het  opvangen van eventuele niet reeds voorziene risico’s in de grondexploitaties. Deze is echter in 2015 tijdelijk volledig ingezet t.b.v. het centrumplan. Op termijn zal deze weer € 1,25 mln bedragen en daarmee het bedrag van de bufferfunctie weer verhogen. Als additionele buffer is beschikbaar de "vrije ruimte" van de “reserve parkeerfonds exploitatie” (€ 1,329 mln inclusief het resultaat 2015). Verder is de vrije ruimte van de "reserve Essent" beschikbaar als buffer (€ 3,623 mln).

Vrije ruimte bestemmingsreserves en voorzieningen (incidenteel, PM)
In principe is elke bestemmingsreserve vrij besteedbaar, aangezien de raad er altijd een andere bestemming aan kan geven.  Na aftrek van de hierboven genoemde buffer-reserves en reeds geraamde verplichtingen op de overige bestemmingsreserves (m.n. afval, onderwijs, grondexploitatie, sociaal domein, structuurfonds/investeringsambities, kernagenda parkstad - t.b.v. buitenring - ) resteert naar huidige inzichten ultimo 2020 een “vrije ruimte” van circa  € 13 mln aan bestemmingsreserves die volgens het provinciaal toezichtkader bij de weerstandscapaciteit mogen worden betrokken.

In de documenten van de planning & control cyclus wordt steeds een actueel beeld gegeven van de reserve structuurfonds/investeringsambities. Momenteel (peil VJN2016) is er geen vrije ruimte meer, de reserve is volledig dichtverplicht.

Voorzieningen worden gevormd voor verplichtingen, verliezen en risico’s die redelijkerwijs te schatten zijn en die hun oorsprong vinden in het huidige of eerdere begrotingsjaren. Een voorziening moet groot genoeg zijn om het risico of de verplichting te dekken, dus niet te laag, maar ook niet te hoog. Derhalve worden voorzieningen in beginsel niet gerekend tot het weerstandsvermogen.

Stille reserves (incidenteel, PM)
Van stille reserves is sprake indien de reële marktwaarde van de activa (bezittingen) de boekwaarde daarvan overstijgt. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als het bezit al geheel of gedeeltelijk afgeschreven is, maar nog wel bruikbaar voor een geïnteresseerde koper. Vaak worden als stille reserves genoemd gronden, gebouwen en aandelen. Praktisch gezien moeten deze bezittingen ook verkoopbaar zijn, willen zij dienen als weerstandsvermogen. Als dat zo is, doet zich tot slot nog het probleem voor van waardebepaling.

De gemeente Kerkrade heeft nog diverse gronden, gebouwen en aandelen in bezit waarvan de marktwaarde de boekwaarde zou kunnen overstijgen. De meeste daarvan zijn echter niet verkoopbaar, bijvoorbeeld de gronden in een groengebied, het raadhuis, het stadskantoor of de onderwijsgebouwen.
In het verleden zijn verkoopbare stukken groen en gebouwen die als niet-strategisch werden beschouwd reeds gedeeltelijk afgestoten. Deze beleidslijn wordt voortgezet. Na de afronding van de verkoop van de aandelen Essent in 2009 en Attero in 2014, zijn er voor het huidige aandelenbezit dan ook geen concrete plannen om deze met boekwinst af te (kunnen) stoten.

Wel heeft in 2014 de Provincie vrijblijvend gepolst bij de Limburgse gemeenten in hoeverre interesse bestond om aandelen Enexis aan de Provincie te verkopen. Daarmee zou toch voldaan kunnen worden aan de wettelijke eis dat Enexis in overheidshanden dient te blijven. Mede gegeven de bijzonder grote gebleken interesse is de Provincie, alles afwegende, tot de eindafweging gekomen dat het voorshands niet opportuun is dat de Provincie overgaat tot een significante uitbreiding van haar aandelenbelang in Enexis.

Vrije begrotingssaldo (incidenteel per jaarschijf)
Uit de Voorjaarsnota 2016 bleek dat er in meerjarig perspectief geen sprake is van een vrij begrotingssaldo. Ná verwerking van de meicirculaire 2016 in samenhang met overige actuele ontwikkelingen blijkt voor de jaren 2016-2018 nog sprake van een vrij begrotingssaldo. Een actuele stand van zaken wordt weer gegeven in de Najaarsnota 2016.

Onvoorzien en onvermijdbaar (structureel, € 228.000 exploitatie en € 58.000 investeringen)
In de begroting 2017 e.v. is in de exploitatie opgenomen de jaarlijkse post “onvoorzien”. Dit betreft een structurele post van in totaliteit € 228.000. Dit bedraagt circa 0,5% van het zogenaamde “genormeerde uitgavenniveau” (exclusief sociaal domein waarvoor een aparte reserve beschikbaar is). De Provincie hanteerde in het verleden een norm van 0,6%, maar schrijft geen dwingend percentage meer voor. Het risicoprofiel en de risicobeheersing van de gemeente acht de provincie in dit opzicht van meer belang. In het Financieel Verdiepingsonderzoek 2016 van de Provincie zijn hierover geen bijzondere opmerkingen gemaakt, behoudens het goed (blijven) volgen van de risico’s. Zie in dit verband ook de paragraaf “weerstandsvermogen en risicobeheersing”. Daarnaast is in het investeringsprogramma een jaarlijkse post “onvermijdbaar” opgenomen van € 58.000. Dit vergroot de beschikbare middelen voor onvoorziene omstandigheden.

Deze posten kunnen slechts eenmalig worden ingezet ten behoeve van de dekking van de in de loop van het jaar opkomende incidentele niet voorziene uitgaven resp. investeringen.

Onbenutte belastingcapaciteit
Indien er ruimte bestaat om belastingen en heffingen te verhogen, betekent dit een mogelijkheid om tegenvallers op te vangen. Meer informatie over de belangrijkste belastingen en heffingen is opgenomen in de paragraaf lokale heffingen en in de jaarlijkse Tarievennota. Voor rioolrechten en  afvalstoffenheffing wordt het principe van 100% kostendekkendheid gehanteerd. Ook de meeste leges en overige rechten, zoals opgenomen in de tarievennota, zijn zoveel mogelijk kostendekkend.

Dan blijft alleen nog de OZB als materiële inkomstenbron over. De onbenutte belastingcapaciteit kan worden gerelateerd aan de wettelijk toegestane stijging van het tarief, de lastendruk in omringende gemeenten en aan de zogenaamde artikel 12-norm van de  Financiële Verhoudingswet (FVW).

De limitering van de stijging van het OZB-tarief is in 2008 afgeschaft. De totale OZB-opbrengsten van alle gemeenten samen mogen in 2017 met maximaal 1,97% stijgen, anders kan het Rijk ingrijpen door middel van een korting op het gemeentefonds. Individuele gemeenten kunnen dus een hoger percentage toepassen, mits er ook voldoende gemeenten zijn die een lager percentage toepassen. In het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) vindt nog verder overleg plaats over de toekomst van de macronorm OZB. Zo wordt gedacht aan een "lokale lasten norm". Verder zijn er ontwikkelingen met betrekking tot een mogelijke verruiming van het gemeentelijk belastinggebied.

Voor de jaarschijf 2018 heeft nog geen indexering plaatsgevonden t.o.v. 2017, uitgaande van de huidige lijn van 3% geeft dat nog een additionele ruimte van circa € 324.000. Voor de jaarschijf 2019 zou dit neerkomen op een additionele ruimte van circa € 648.000. Overigens is als gevolg van de bevolkingsontwikkeling sprake van (meer) leegstand en sloop. Dat leidt tot een lagere grondslag waarover de OZB kan worden geheven. Daar zal als gevolg van herstructurering een waardestijging tegenover kunnen staan. In hoeverre e.e.a. elkaar in evenwicht houdt, valt op voorhand, zeker in de huidige markt, echter moeilijk in te schatten. In relatie tot de lokale lastendruk scoort Kerkrade relatief laag, zie ook de paragraaf lokale heffingen.

Voor de toezichthouder is nog een belangrijke indicator de zogenaamde artikel 12-norm FVW ("redelijk peil"). Voor 2017 bedraagt het normpercentage 0,1927% van de WOZ-waarde. Een gemeente moet, naast andere voorwaarden waaronder 100% kostendekkendheid voor afval en riool, minimaal dat tariefspercentage (gewogen gemiddelde tarief van eigenaar woning en gebruiker/eigenaar niet-woning) hebben gehad om in aanmerking te kunnen komen voor financiële steun van mede-overheden in het geval dat een gemeente in financiële problemen komt te verkeren. Uitgaande van de tarieven 2016 en woz-waarden 2016 ligt het gewogen gemiddelde Kerkraads OZB-tariefspercentage 2015 boven de drempel. Het jaar 2017 zal daar niet wezenlijk van afwijken. In deze vergelijking is er dus geen sprake van een onbenutte belastingcapaciteit. Het geeft echter een enigszins vertekend beeld, omdat de gemiddelde WOZ-waarde in Kerkrade laag is ten opzichte van andere gemeenten.

In het bijzonder vallen de volgende risico's te onderkennen.

Rijksbezuinigingen en decentralisaties
De gevolgen van de circulaires zullen steeds vertaald worden naar de (meer)jarenbegroting. Afhankelijk van de ontwikkelingen op rijksniveau betekent dit tegenvallers danwel meevallers. Als gevolg van de bezuinigingen was de laatste jaren sprake van aanzienlijke nadelen. Hoe zich dit de komende periode zal ontwikkelen is nog uiterst onzeker.

Een verdere onzekere factor vormen de decentralisaties in het sociaal domein. Het Rijk heeft op voorhand efficiency-kortingen ingeboekt. Verder is sprake van een overgang naar zgn. objectieve verdeelmodellen in plaats van een verdeling op basis van historische kosten. Of de naar gemeenten overgehevelde budgetten op termijn daadwerkelijk voldoende zijn om de decentralisaties te kunnen bekostigen is nog onzeker.

WSW
De Sociale Werkvoorziening in Oostelijk Zuid-Limburg is de afgelopen jaren geconfronteerd met diverse veranderingen. De wijzigende wetgeving in relatie tot de Wsw, het faillissement van Licom (waarvan de definitieve afwikkeling nog dient plaats te vinden), de invoering van de Participatiewet en de keuzes die de gemeenten als regievoerder maken (afbouw naar beschut en detacheringen integreren met het Werkgeversservicepunt Parkstad (WSP Parkstad)).

Ondanks dat WOZL maximaal aan schadelastbeperking voor de gemeenten doet, is het verlies voor 2017 voor de aan de GR WOZL verbonden partijen begroot op € 6.802.000 en stijgt tot € 8.341.000 in 2020. Voornaamste oorzaak is een daling van de rijkssubsidie per Wsw arbeidsjaar die trapsgewijs wordt doorgevoerd tot 2020, met als gevolg een toename van het subsidietekort met circa € 2.000.000 per jaar voor geheel WOZL. Aangezien de stijging van het tekort meerjarig lager ligt dan het groeiende subsidietekort, verwacht WOZL dit grotendeels binnen haar eigen gelederingen te kunnen opvangen, al blijft de exacte mate waarin nog ongewis.
Door de komst van de Participatiewet wordt de sterfhuisconstructie van WOZL verstrekt voor de doelgroep Wsw. Vanaf 1 januari 2015 is geen nieuwe instroom in de Wsw meer mogelijk. Een herschikking van de organisatie in een holding, een Beschut bv en een Detachering bv is hierbij uitgevoerd. De organisatie zal in de komende jaren namelijk krimpen me enkele honderden Wsw-medewerkers. De frictie- en transitiekosten die hierdoor ontstaan kunnen maar ten dele worden opgevangen door doelgroepen binnen de Participatiewet. Daarbij zorgt de integratie van Detacheringen BV met het WSP, dat wederom een herschikking van de governance gewenst is.
Door deze integratie kan expertise vanuit de bestaande infrastructuur worden ingebracht en voorkomen dat onbedoeld diverse uitvoeringsorganisaties actief op de markt, namens de in de GR deelnemende gemeenten op de markt tegen elkaar uitgespeeld worden. Middels de plannen van de gemeenten voor het WSP en de verbinding die daarbij met de GR WOZL en de verbonden partijen wordt gemaakt, worden de risico’s in relatie tot verschuiving van opbrengsten en frictiekosten zoveel als mogelijk gemitigeerd.
Daarnaast bestaan er nog enkele niet nader te kwantificeren risico’s bij WOZL. Hierbij dient te worden gedacht aan economische risico’s (zowel de detacheringstarieven, als de plaatsingsmogelijkheden van Wsw-medewerkers staan onder druk) en de dekkingsgraad van het pensioenfonds (de betaalbaarheid komt in het gedrang vanwege het feit dat er geen jonge deelnemers meer bijkomen).
Tevens is een punt van aandacht de relatief grote groep Wsw-professionals die in de formatie voor lijn en stafposities zijn opgenomen. Daar waar echte ‘sleutelposities’ niet van onderuit de doelgroep kunnen worden opgevuld bij natuurlijk verloop, bestaat het risico dat hierop cao-formatie aangesteld moet worden met hogere cao-loonkosten als gevolg.
Tot slot blijven wij de ontwikkelingen nauwgezet volgen over hoe financiering vanuit het Rijk, op basis van het aantal arbeidsjaren, plaatsvindt per gemeente. Met name het uitstroompercentage voor de WOZL-regio in relatie tot het landelijk gemiddelde is hier van wezenlijk belang.

Demografische ontwikkelingen (bevolkingsafname en verandering bevolkingssamenstelling)
De regio Parkstad Limburg is, samen met Zeeland en Groningen, koploper in Nederland als het gaat om bevolkingsdaling. De bevolking in Kerkrade neemt sinds de jaren negentig af. In de periode 1990-2014 met 12%.  De daling zet zich verder voort met een afname van 12% tot 2030. Met name de verandering in de bevolkingssamenstelling (kleiner aandeel jeugd, groter aantal ouderen) is belangrijk. Het proces van ontgroening en vergrijzing zal zich in de komende jaren voortzetten. Deze demografische veranderingen hebben een grote impact op de ontwikkeling van Kerkrade.

In de berekeningen van de algemene uitkering is rekening gehouden met een dalend inwoneraantal. Daarnaast treden nog allerlei andere effecten op. Zo zal door de nodige herstructurering het aantal woningen afnemen. Als gevolg van demografische ontwikkelingen, de economische crisis en marktontwikkelingen kan de  leegstand van gebouwen (kantoren, retail en woningen) verder toenemen. Tevens zijn er minder opbrengsten uit belastingen, heffingen en leges (tenzij de tarieven relatief fors stijgen) en ontstaan er nadelen voor de gesubsidieerde instellingen en toeristisch-recreatieve voorzieningen in termen van afname van het aantal leden en van bezoekers. Verder zullen publieke voorzieningen in de woonomgeving (verder) onder druk komen te staan en zal een verslechtering van de arbeidsmarkt (afname van de beroepsbevolking) optreden die onvoldoende aansluit op de vraag.

In regionaal verband wordt m.n. middels de IBA een forse extra impuls gegeven aan het aanpakken van de (gevolgen van de) bevolkingskrimp. In de paragraaf “krimp: oftewel bevolkingsontwikkeling gemeente Kerkrade” wordt nader ingegaan op de gevolgen van de bevolkingsontwikkeling.

Campus (vanuit de optiek Voorzieningen Vastgoed)
Eind 2012 is de Campus op last van de burgemeester ontruimd. Er zijn inmiddels alternatieve huisvestingsruimten voor de school en de gemeentelijke huurders gerealiseerd. Echter, gezien de nog voortdurende onzekerheid met betrekking tot de toekomst van het Campusgebouw, zal de noodzaak tot een extra financiële inzet blijven bestaan.

Grondexploitatie (OBK)
Er ligt nog een forse taakstelling om in de periode 2016 – 2020 een bedrag van circa € 1,0 mln aan inkomsten te realiseren. Een nadere toelichting op de (risico’s van de) grondexploitatie treft u aan in de paragraaf grondbeleid.

Op landelijk niveau zijn 5 kengetallen benoemd om de financiële positie van gemeenten beter weer te geven en te kunnen vergelijken. Deze worden hierna uitgewerkt. Met name t.a.v. de begroting 2017 is op onderdelen sprake van inschattingen en aannames.

* Nog niet bekend, in de raad van december 2016 worden alle tarieven 2017 vastgesteld op basis van de dan bekende ontwikkelingen.

Nadere toelichting op de financiële kengetallen:

Kengetal 1a en 1b weerspiegelen het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Kengetal 2 geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is (ineens) aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Kengetal 3 geeft inzicht in de boekwaarde van de voorraden grond die nog moet worden terugverdiend door toekomstige verkopen. Kengetal 4 geeft inzicht in de verhouding van de structurele baten versus de structurele lasten. Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is meer flexibel. Kengetal 5 geeft inzicht in de ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, gerelateerd aan de totale woonlasten. Er zijn landelijk per kengetal 3 categorieën benoemd, namelijk  A, B en C en zgn. signaleringswaarden benoemd. Hieraan is geen absolute betekenis toegekend. In het algemeen kan worden gesteld dat categorie A het minst risicovol is en categorie C het meest. In onderstaande tabel worden deze categorieën en signaleringswaarden nader weergegeven.

Rekening houdend met de ontwikkelingen ná de Voorjaarsnota 2016 (o.a. meicirculaire) moet worden geconstateerd dat in de latere jaren de begroting geen overschotten heeft om tegenvallers in de exploitatie op te vangen. Voor structurele tegenvallers is derhalve geen (structurele) ruimte in de exploitatie. Voor mogelijke (incidentele) tegenvallers en risico’s is de totale reservepositie beschikbaar. Deze omstandigheden nopen de gemeente Kerkrade om de financiële uitkomsten van diverse lopende trajecten nauwlettend te volgen en, indien noodzakelijk, beleidskeuzes te gaan maken omtrent exploitatie en investeringen. Overigens zullen niet alle risico’s en onzekerheden gelijktijdig optreden.